屏山縣屏山鎮(zhèn)將統(tǒng)籌財政涉農(nóng)資金用于越紅村坡耕地改造項目。 曾忠 攝
四川在線記者 羅之飏
優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，改革財政涉農(nóng)資金使用管理方式，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。近日，這種財政涉農(nóng)資金創(chuàng)新使用方式正在甘孜州康定市魚通鎮(zhèn)舍聯(lián)村“開花結(jié)果”。
10月20日下午，魚通鎮(zhèn)舍聯(lián)村，村道路兩旁的青花椒樹上還依稀可見殘留在樹枝上的花椒，趁著花椒過季的空閑，不少村民開始采摘另一種致富果“仙桃”——仙人掌果，這種外表帶著毛刺的果子，在康定市可以賣到兩元錢一個。
舍聯(lián)村位于康定市城東方向，大渡河上游，平均海拔1650米左右，大部分村寨分布在半高山坡，產(chǎn)業(yè)以青花椒、仙人掌果、核桃為主，目前已種植了青花椒基地3000畝，仙人掌果基地1000畝，核桃基地500畝。依靠這些產(chǎn)業(yè)收入，2017年，舍聯(lián)村成功退出了貧困村序列。
舍聯(lián)村脫貧，離不開統(tǒng)籌整合的財政涉農(nóng)資金投入，自2016年以來，當?shù)刎斦块T統(tǒng)籌整合各級財政涉農(nóng)資金1258.5萬元用于該村基礎(chǔ)設施建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，占該村全部財政投入資金的85%。“可以說沒有涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，村里是籌不到這么多錢來脫貧的。”舍聯(lián)村駐村第一書記康鑫談到。
貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，被形象地稱為“打醬油的錢可以買醋”，四川早在2016年就開始這場財政涉農(nóng)資金創(chuàng)新使用“試點”。2016年，四川省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的實施意見》，支持貧困縣圍繞脫貧攻堅統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金。試點率先在70個國家連片特困地區(qū)縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和2016年計劃摘帽的貧困縣開展。2017年，試點范圍覆蓋全省所有88個貧困縣。
據(jù)四川省財政廳最新統(tǒng)計，截至目前，全省88個貧困縣累計整合財政涉農(nóng)資金1270億元，有效解決了脫貧攻堅籌資難題，切實彌補了農(nóng)村基礎(chǔ)設施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展“短板”，有力地助推了全省貧困人口脫貧。
不過，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金絕非“一整了事”，在具體實踐中，如何整合使用涉農(nóng)資金，就像一盤復雜的棋局，考驗著棋手的能力。
統(tǒng)籌財政涉農(nóng)資金建設的屏山縣大乘鎮(zhèn)雙峰茶園。 曾忠 攝
為什么整合？
化零錢為整錢 避免財政涉農(nóng)資金扶貧“雨過地皮濕”
最新統(tǒng)計情況顯示，僅2016年以來，四川全省各級財政累計投入的“10+N”扶貧專項財政資金就已經(jīng)超過了5500億元，比四川2019年全年地方一般公共預算收入還高1500億元左右，其中今年投入的財政資金都已經(jīng)超過了1200億元。這還不包括發(fā)行的專門支持脫貧攻堅的地方政府債券資金。
“實際上，在集中財力辦大事情況下，四川財政為全省打贏脫貧攻堅戰(zhàn)堅實的資金保障，貧困縣可以說‘不差錢’，但關(guān)鍵是如何把錢用好。”四川農(nóng)業(yè)大學四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心主任、教授藍紅星認為，在貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點之前，貧困地區(qū)涉農(nóng)資金使用管理一度面臨不少問題。
涉農(nóng)資金，僅中央層面就包括財政專項扶貧資金、農(nóng)田水利設施建設和水土保持補助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等，多達19項。“相關(guān)涉農(nóng)資金過去是按照行業(yè)部門條條塊塊下來，打醬油的錢不能買醋。”藍紅星談到，縣級政府最清楚自己的扶貧需求是什么，一個建設項目，往往也涉及不同行業(yè)資金，但由于上下權(quán)責不匹配，貧困縣沒有項目安排和資金使用自主權(quán)，以往使用涉農(nóng)資金，可能這個部門有一點，那個部門有一點，扶貧效果也是“雨過地皮濕”。
“涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用，實際上就是改變之前資金‘散打’局面，形成一個‘拳頭’，把分散在各部門的‘零錢’變成‘整錢’用于脫貧攻堅。”西南財經(jīng)大學財政稅務學院副院長李建軍介紹。
如何統(tǒng)籌整合？首先是“刀口向內(nèi)”。目前，在中央確定的17項整合資金基礎(chǔ)上，四川省級財政專項扶貧等13項涉農(nóng)資金已全部納入整合范圍，實現(xiàn)“應整盡整”。同時，大力整合歸并性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的涉農(nóng)預算資金，2019年，四川省級財政農(nóng)業(yè)專項預算整合歸并為11項，比2016年減少16項。
其次是“目光向外”，四川明確要求各級扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通等涉農(nóng)資金主管部門修訂完善各項制度，全面取消限制貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的各類規(guī)定。各級紀檢監(jiān)察、審計和監(jiān)管部門也將整合試點作為重點監(jiān)督檢查內(nèi)容，為貧困縣整合涉農(nóng)資金保駕護航。
“在具體操作層面上，貧困縣首先是以規(guī)劃為引領(lǐng)。”四川省財政廳相關(guān)負責人介紹，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點開展后，貧困縣首先要對標脫貧攻堅規(guī)劃和四川“10+N”扶貧專項方案中明確的脫貧攻堅主攻方向和目標任務，對表脫貧標準，逐村逐戶把脈會診開“藥方”、定項目，精準對接整合資金，編制整合方案，確保整合項目資金是緊緊圍繞脫貧攻堅精準安排。
以康定市為例，當?shù)匾源逡枣?zhèn)為單位，對標當?shù)禺斈昝撠氁?guī)劃任務需求，滾動生成各類項目，經(jīng)層層審核把關(guān)后，各類項目匯總形成脫貧攻堅“項目庫”，一旦有了統(tǒng)籌整合的財政涉農(nóng)資金，項目立即與之“對接”啟動建設，實現(xiàn)“項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走”。自2016年以來，該市統(tǒng)籌整合中省州市各級財政涉農(nóng)資金15.65億元用于脫貧攻堅基礎(chǔ)設施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類項目。
貧困縣做好了整合方案，還要能獲得資金使用“權(quán)限”——這也是涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合要重點解決的問題。四川省財政廳相關(guān)負責人介紹，對納入整合范圍的財政涉農(nóng)資金，財政部門在資金分配時明確，只下達額度、不再“帶帽”，只明確方向、不定項目，實行目標、任務、資金、權(quán)責“四到縣”，資金安排使用權(quán)、項目審批權(quán)、資金管理權(quán)全部下放到貧困縣。但是，對調(diào)整用途的整合資金必須報縣級人民代表大會或人大常委會審查批準，做到規(guī)范整合。”該負責人表示。
統(tǒng)籌財政涉農(nóng)資金建設的屏山縣錦屏鎮(zhèn)云頂山茶園。 曾忠 攝
怎么來使用？
創(chuàng)新三大主要模式 資金使用只要利于脫貧即“不拘一格”
10月22日上午，宜賓市屏山縣大乘鎮(zhèn)雙峰村，7公里多長的盤山路上，不時有各類農(nóng)用車駛過，硬化過的道路兩旁，連片的茶園已經(jīng)采摘完畢，不少村民正在茶園里準備茶樹的越冬養(yǎng)護。
巖門茶，40年前就由屏山縣巖門（今雙峰村境內(nèi)）一帶的村民開始種植，輝煌時要“熟人相托”才能買到，不過因交通閉塞，一度“養(yǎng)在深閨人未識”。2016年以來，雙峰村使用涉農(nóng)整合資金4800余萬元，修建硬化通村通組路，建成聯(lián)戶路、產(chǎn)業(yè)路，并大力發(fā)展巖門茶，新增茶園2000畝、改造低產(chǎn)茶園7000畝。“今年貧困人口年純收入預計超過1萬元。”雙峰村第一書記張孟川介紹。
看得見的是財政真金白銀的投入，看不見的是這些資金籌集時的“千回百轉(zhuǎn)”。屏山縣副縣長冷遠林介紹，屏山要求縣級領(lǐng)導干部帶頭執(zhí)行統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金政策，將分散在縣級各部門的資金分配權(quán)集中到縣脫貧攻堅領(lǐng)導小組，統(tǒng)一用于脫貧攻堅，同時，責成縣財政、扶貧部門緊緊圍繞脫貧攻堅規(guī)劃，安排使用統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的項目，據(jù)統(tǒng)計，2016年-2020年，屏山共投入財政涉農(nóng)整合資金10.71億元用于脫貧攻堅。
“我們把整合使用過程稱為‘蓄水統(tǒng)配’。”屏山縣財政局局長陳善梁介紹，屏山縣多個渠道“引水”，將統(tǒng)籌整合范圍內(nèi)的涉農(nóng)資金通過預算調(diào)整，全部引入一個“資金池”；多個龍頭“用水”，建立整合資金臺賬，按年度資金統(tǒng)籌整合使用方案，確定重點扶貧項目和建設任務，統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金，優(yōu)先選擇脫貧攻堅項目庫的扶貧項目推進實施，確保整合工作與脫貧攻堅任務、整合項目與整合資金精準對接。
在實踐中，四川還探索出了另外一種財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方式——“ 截長補短”，即貧困縣圍繞脫貧攻堅規(guī)劃中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設方面資金需求，把一般性的項目資金調(diào)整用于重點項目建設，把“錦上添花”的項目資金調(diào)整用于彌補貧困村、貧困戶退出的“短板”項目，充實重點項目資金來源，保障重點扶貧項目實施。“可以理解為把好鋼用在刀刃上。”四川省財政廳相關(guān)負責人介紹。
2019年，蒼溪縣為帶動當?shù)卮迕衩撠殻焉n溪建設成為生態(tài)康養(yǎng)旅游強縣，圍繞嘉陵江240公里環(huán)線、9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、100個村啟動“蒼溪雪梨”產(chǎn)業(yè)帶建設，為了讓這個重點項目順利如期實施，蒼溪縣調(diào)整當年的一般性項目資金0.56億元，新建了雪梨基地2萬畝，獼猴桃基地1650畝，中藥材、小水果、花椒等基地5000畝，糧油產(chǎn)業(yè)基地6300畝，水產(chǎn)基地1000畝，養(yǎng)殖小區(qū)11個，為產(chǎn)業(yè)帶建設順利“開局”。
只要是用于脫貧，不同項目之間的財政涉農(nóng)資金可以調(diào)整，同樣，分散在不同部門的財政涉農(nóng)資金，也可以按照“方向相同、用途相近”的標準實行行業(yè)歸口管理，四川省財政廳稱之為“引流歸口”。今年，達州市萬源市按照“缺啥補啥、補齊短板”原則，針對貧困地區(qū)還存在的交通短板，將農(nóng)業(yè)部門管理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、住建部門管理的危房改造補助等資金14951.06萬元歸口到交通部門管理，組織實施了硬化社道191.768公里，新建及硬化社道20.55公里，新建村組道108.84公里、路面整治及增設錯車道69條，新建便民橋22座，維修加固便民橋3座。
“整合以后，資金投入遵循‘誰使用、誰管理、誰負責’的原則。”萬源市財政局農(nóng)業(yè)股股長馬燕介紹，不論來源，這筆資金投向哪里，就歸哪個部門負責。而且，由行業(yè)部門統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一補助標準、統(tǒng)一推動實施，可以讓每一分錢都物盡其用。“因為部門最熟悉脫貧短板，最清楚項目的資金需要。”
“在財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用實際過程中，這三種模式是并行不悖的，可以相互融合使用。” 四川省財政廳相關(guān)負責人介紹，貧困縣在將財政涉農(nóng)資金進行“蓄水統(tǒng)配”引入一個資金池后，在對具體某些項目進行使用時，就可能存在“截長補短”情況，同樣在項目資金歸類管理時，也會存在“引流歸口”情況，“只要是有利于脫貧，資金使用方式可以不拘一格。”
如何去監(jiān)管？
從“末端”到“源頭” 構(gòu)建資金統(tǒng)籌整合使用監(jiān)管閉環(huán)
前不久，經(jīng)過村兩委、村紀檢委員和村民理財小組審核后，康定市姑咱鎮(zhèn)章古村文書譚興林將村上修建入戶路的一筆工人工錢賬目提交給了鎮(zhèn)上的包片領(lǐng)導和包村干部審核，隨后，這筆帳送到了鎮(zhèn)政府財務人員手中，財務交給分管副鎮(zhèn)長審核后，隨即便上傳到第三方平臺——“云尚行扶貧農(nóng)村綜合智慧平臺”進行代理記賬，如果賬目清楚，資料齊全，平臺將會出具會計憑證供鎮(zhèn)上存檔。“平臺上可以實現(xiàn)扶貧資金、農(nóng)村賬務實時查詢、層層溯源、資金收支透明公開，能進一步提高村財核算和資金監(jiān)管水平。”姑咱鎮(zhèn)財務人員王瑜談到。
依靠信息化手段，解決行政村會計財務人才缺乏難題，規(guī)范村級財務和到村扶貧資金會計核算，源于2017年，四川省財政廳在全國首創(chuàng)的“互聯(lián)網(wǎng)+精準扶貧智能代理記賬”的財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)管方式。該方式融合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與代理記賬工作，包括涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用在內(nèi)的財政扶貧資金賬目不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，而是交由第三方開發(fā)的平臺統(tǒng)一代理記賬，并同步開發(fā)手機APP，讓村民也能看到每一筆扶貧資金的使用過程和結(jié)果。
緊盯末端，加強財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用監(jiān)管，不止停留在行政村這最后一環(huán)。今年截至9月底，四川省財政已下達可整合中省涉農(nóng)資金532億元，其中分配88個貧困縣資金規(guī)模達到343億元，比例達到65%。這些資金在下達之前，就已經(jīng)納入了從“源頭”到“末端”的全過程嚴密監(jiān)控體系。
嚴把關(guān)口。四川省財政廳相關(guān)負責人介紹，四川要求省級涉農(nóng)部門、省財政廳相關(guān)處室下達整合資金時，必須會簽財政廳脫貧攻堅領(lǐng)導小組辦公室。對資金文件是否納入統(tǒng)籌整合范圍，對資金分配到貧困縣的增幅是否達到政策要求，從源頭上進行嚴格把關(guān)，確保整合資金“一個都不能少”“一項都跑不了”。
定期核查。整合資金下達了多少？資金來自哪里？摸清這些財政涉農(nóng)資金的家底是實現(xiàn)有效監(jiān)管的前提。該負責人介紹，四川省財政會按季收集匯總分配到每一個貧困縣的中省整合資金情況，并逐一逐項反饋給貧困縣，讓貧困縣“家底明”“底數(shù)清”。同時，每年都會匯總形成年度貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金情況，“點對點”“項對項”地向中央有關(guān)部委和省直有關(guān)部門匯報通報其管理的相關(guān)涉農(nóng)資金在貧困縣的統(tǒng)籌整合情況。“這樣來讓資金主管部門充分理解、掌握、支持、指導和監(jiān)督整合工作。”該負責人表示。
清單管理。四川根據(jù)現(xiàn)行脫貧標準，實施“負面清單”管理，明確規(guī)定整合資金不得用于國省干道等大中型基礎(chǔ)設施建設，購買醫(yī)療、養(yǎng)老、扶貧等各類保險產(chǎn)品，償還債務、墊資或投融資等10大類項目，同時，由省級財政、扶貧部門牽頭，會同省級相關(guān)涉農(nóng)部門，集中對貧困縣報備的整合方案政策合規(guī)性進行聯(lián)合審核，并將審核意見分縣逐一反饋，督促修改完善，“清單之外能使用，方案之內(nèi)能落地，有效確保了整合項目安排的科學性、整合資金使用的精準性。”四川省財政廳相關(guān)負責人介紹。
“從規(guī)劃到驗收，一個項目要使用統(tǒng)籌整合的財政涉農(nóng)資金，要過規(guī)劃、申報、實施、驗收、報賬五道關(guān)，每道關(guān)口都有相應的規(guī)范管理辦法，都有相關(guān)的責任主體，確保每一分錢都用在脫貧刀刃上。”古藺縣財政局相關(guān)負責人介紹。作為首批試點縣，古藺縣自2016年以來，已納入整合資金規(guī)模24.03億元，計劃整合資金規(guī)模20.06億元。2018年，由于其工作開展較好、成效明顯，四川省財政廳、四川省扶貧和移民局給予獎勵資金320萬元。
“整合有出處，使用有清單，定期有反饋，成效有激勵，以此構(gòu)建起財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的監(jiān)管閉環(huán)。”四川省財政廳相關(guān)負責人介紹，對貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點工作規(guī)范、推進較好、成效明顯的，給予激勵獎補。自2016年試點以來，四川省財政已累計安排獎勵資金4億元，鼓勵貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金時奮勇爭先、百舸爭流。
